Materieel EU - Staatssteunrecht

By Tim Bruyninckx

Dit boek behandelt het thans geldende materieel EU-staatssteunrecht. Dit werk biedt een overzicht van dit complexe rechtsdomein, dat in zeer grote mate vorm werd (en wordt) gegeven door de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht en door de praktijk van de Europese Commissie. Het bespreekt de voorwaarden voor de toepasselijkheid van het EU staatssteunrecht alsook onder welke voorwaarden het volgens datzelfde regime de lidstaten is toegestaan staatssteun te verlenen.

Naast een analyse van deze regelgeving wordt aan de hand van voorbeelden uit de rechtspraak en praktijk ter zake de theorie tastbaar gemaakt. Zowel de jurist die reeds vertrouwd is met het EU -staatssteunrecht als de neofiet in dit rechtsdomein zal in dit werk een waardevol instrument vinden in een wereld die wellicht nooit staatssteunvrij kan of zal zijn.    

• Language: Nederlands
• Publisher: Uitgeverij Larcier
• Release date: Mar 10, 2015
• ISBN: 9782804480295

Book preview

couverturepagetitre

© Groep Larcier NV, Brussel, 2015

Departement Larcier Gent

Coupure Rechts 298 – 9000 Gent

Verantwoordelijke uitgever: Marc-Olivier Lifrange, Algemeen directeur, Groep Larcier

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

EAN: 978-2-8044-8029-5

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Reeds verschenen in de Bibliotheek Handelsrecht Larcier

Transportrecht

❑ Hubert LIBERT, Arbeidsrechtelijke verhoudingen in de koopvaardij, 2001, 144 blz.

❑ Frank STEVENS, Vervoer onder Cognossement, 2001, 346 blz.

❑ Eddy SOMERS, Scheepvaart op zee, 2004, 184 blz.

❑ Christian DIERYCK, Zeeverzekering en averijvordering, 2005, 408 blz.

❑ Steven DEWULF, Zending en opdracht van de Nautische Commissie bij de Rechtbank van Koophandel te Antwerpen. Een praktische benadering, 2006, 98 blz.

❑ Dirk NOELS, De commissionair-expediteur, 2006, 720 blz.

❑ Christian ROGIEST, Arbeidsrechtelijke aspecten van nationaal en internationaal wegvervoer, 2007, 251 blz.

❑ Frank StEVENS, Beperking van aansprakelijkheid, zee- en binnenvaart, 2008, 386 blz.

❑ Patrick RUBENS, Vervoer van zaken over de weg, bespreking wet 3 mei 1999, 2009, 291 blz.

---

Vennootschaps- en financieel recht

❑ Koenraad AERTS, Taken en aansprakelijkheden van de commissarissen en bedrijfsrevisoren, 2002, 212 blz.

❑ David NAPOLITANO, De Publieke vennootschap, 2003, 324 blz.

❑ Koen SELLESLAGS, Inbreng en overdracht van bedrijfstak en algemeenheid, 2004, 232 blz.

❑ Koen TROCH, Ondernemingsfinanciering bij de overname van vennootschappen. Een praktische commentaar op artikel 629 Wetboek van Vennootschappen, 2004, 137 blz.

❑ Denis-Bruno FLOOR, Tijdelijke handelsvennootschappen, 2007, 314 blz.

❑ Yvette VERLEISDONK, Elke JANSSENS en Margaretha WILKENHUYSEN, Due Diligence, 2007, 163 blz.

❑ Rutger VAN BOVEN, De Belgische Stichting, 2011, 238 blz.

❑ Yvette VERLEISDONK, Elke JANSSENS en Margaretha WILKENHUYSEN, Due Diligence, Tweede herwerkte editie, 2007, 182 blz.

❑ Koen TROCH, Ondernemingsfinanciering bij de overname van vennootschappen, 2011, 204 blz.

❑ Joke PATTYN, Aandeelhoudersovereenkomsten. Overdrachtsbeperkingen en stemafspraken in een niet-publieke NV, 2012, 202 blz.

---

Mededinging, marktpraktijken en intellectuele rechten

❑ Anne-Marie VAN DEN BOSSCHE, Horizontale Overeenkomsten en EG-Mededingingsrecht, 2002, 164 blz.

❑ Alain VANDERELST, Frank WIJCKMANS & Filip TUYTSCHAEVER, EG-Groepsvrijstelling, Verticale overeenkomsten en motorvoertuigendistributie, 2003, 356 blz.

❑ Tom HEREMANS, Domeinnamen: een juridische analyse van een nieuw onderscheidingsteken, 2003, 224 blz.

❑ Paul MAEYAERT, De bescherming van de handelsnaam en de vennoootschapsnaam in België, 2006, 151 blz.

❑ Hendrik VANHEES, Het Beneluxmodel, 2006, 234 blz.

❑ Vincent WELLENS, Doorwerking van de intellectuele rechten in de Wet Handelspraktijken. Voorrangsregels op het kruispunt van de oneerlijke mededinging en vrijheid van kopie, 2007, 134 blz.

❑ Yves Van COUTER, Bernard VANBRABANT, Handboek Licentieovereenkomsten, 2008, 410 blz.

❑ Johan YSEWYN, Tien jaar Mededingingsrecht, rechtspraakoverzicht, 2008, 640 blz.

❑ Paul CAMBIE, Onrechtmatige bedingen, 2009, 250 blz.

❑ Alex TALLON, De wet op de marktpraktijken, Procedure en sancties, 2012, 222 blz.

❑ Frank WIJCKMANS, Filip TUYTSCHAEVER, Distributieovereenkomsten in het mededingingsrecht, 2012, 466 blz.

---

Bank- en insolventierecht

❑ Reinhard STEENNOT, Financiële diensten op afstand, 2006, 264 blz.

❑ Stefaan LOOSVELD, Geld, geldschulden en deviezen. Belgisch, Europees en internationaal perspectief, 2006, 450 blz.

---

Algemeen handelsrecht en handelscontracten

❑ Annick DE BOECK en Raf VAN RANSBEECK, De opzegging van handelscontracten, 2014, 226 blz.

De Bibliotheek Handelsrecht Larcier

Volgens het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal is een bibliotheek de titel van een reeks uitgaven op een bepaald gebied bij een zelfde uitgever, of althans als één onderneming verschijnend.

Het project dat door de Uitgeverij Larcier onder de benaming ‘Bibliotheek Handelsrecht Larcier’ op het getouw wordt gezet, beantwoordt in alle onderdelen aan deze begripsbepaling.

De Bibliotheek Handelsrecht biedt aan de in het Belgisch handelsrecht actieve praktijkjurist een wetenschappelijk verantwoorde maar bovenal praktische en thematisch opgebouwde boekenreeks met betrekking tot het handelsrecht. In de Bibliotheek Handelsrecht worden zes reeksen onderscheiden die de belangrijkste takken van het handelsrecht, het economisch en het financieel recht bestrijken:

I.Algemeen handelsrecht en handelscontracten

II.Bank- en insolventierecht

III.Vennootschaps- en financieel recht

IV.Verzekeringen

V.Transportrecht

VI.Mededinging, marktpraktijken en intellectuele rechten

De Bibliotheek Handelsrecht is opgezet als een reeks monografieën van relatief beperkte omvang. Een aldus opgebouwde thematische boekenreeks wil de commercialist de mogelijkheid bieden om zich te documenteren omtrent het handelsrecht in de hoger omschreven, brede zin van het woord.

De opbouw van het fonds en in het bijzonder de selectie van de themata die aan de orde zullen komen, gebeurt onder leiding van de coördinator van de Bibliotheek Handelsrecht, samen met de redactie die voor elk der zes reeksen afzonderlijk wordt samengesteld.

De Bibliotheek Handelsrecht ent zich op de concrete rechtspraktijk, wat betekent dat zij in de regel geen aandacht schenkt aan beleidsmatige verzuchtingen of wensen. Zij kiest duidelijk voor een benadering de lege lata en opteert ook voor een aanpak van nuttige rechtsvergelijking. Om dezelfde reden worden louter rechtshistorische beschouwingen in de regel geweerd, tenzij zij noodzakelijk of nuttig zijn voor de duiding van oudere rechtspraak of voor het begrijpen van het overgangsrecht.

De Bibliotheek Handelsrecht biedt een getrouwe, volledige en gedocumenteerde beschrijving van het geldende recht, de heersende opvattingen en de gangbare oplossingen. De benadering is steeds objectief, wat impliceert dat tegenstrijdige opvattingen binnen het recht altijd worden beschreven, eventueel aangevuld met verantwoorde standpunten van de auteur.

De Bibliotheek Handelsrecht beoogt daarenboven de oude voor de praktijk nog relevante rechtspraak en rechtsleer voor de commercialist te ontsluiten.

De Bibliotheek Handelsrecht is hanteerbaar, vlot toegankelijk en kiest daarom voor een logische opbouw, een onberispelijk en toegankelijk kritisch apparaat en de opname van registers.

Jan CERFONTAINE

Gastprofessor UGent (Instituut Financieel Recht)

Coördinator Bibliotheek Handelsrecht

Voorwoord bij de Reeks Mededinging, Marktpraktijken en Intellectuele Rechten

Het mededingingsrecht, de marktpraktijken en het recht van de intellectuele eigendom mogen sinds enkele jaren op een toenemende belangstelling rekenen. De reeks Mededinging, Marktpraktijken en Intellectuele rechten van de Bibliotheek Handelsrecht wil een antwoord bieden op de toenemende vraag naar informatie met betrekking tot deze rechtsgebieden. Doelstelling is evenwel niet om allesomvattende handboeken op de markt te brengen die de materie misschien wel volledig trachten te omvatten, maar met betrekking tot talrijke deelgebieden zeer algemeen blijven. Getracht wordt daarentegen een boekenreeks te publiceren die thematisch is opgebouwd.

Iedere monografie heeft een nauwkeurig afgebakend onderwerp tot voorwerp. Zij is in omvang beperkt, maar behandelt het bestudeerde thema desalniettemin op een volledige en wetenschappelijk hoogstaande wijze. Alhoewel ieder boekdeel als uitgangspunt een voor de praktijk vlot hanteerbaar werkinstrument wil zijn, zal de reeks grondig wetenschappelijk onderbouwd zijn.

In de reeks komen zeer actuele onderwerpen aan bod, waardoor wordt aangesloten bij de noden uit de praktijk, maar ook klassieke thema’s met een praktijkrelevante inslag.

Het wetenschappelijk hoog niveau van de reeks wordt gewaarborgd door de keuze van vooraanstaande auteurs. De redactie van de reeks wordt waargenomen door Prof. Dr Béatrice Ponet, Prof. Dr Gert Straetmans, Prof. Dr Anne-Marie Van den Bossche en Prof. Dr Hendrik Vanhees. De redactie draagt er o.a. zorg voor dat de monografieën de onderlinge wisselwerking tussen mededinging, marktpraktijken en intellectuele eigendomsrechten duidelijk weerspiegelen.

Béatrice PONET

Raadsheer Hof van Beroep te Antwerpen, docent Universiteit Antwerpen

Gert STRAETMANS

Gewoon hoogleraar Universiteit Antwerpen en plaatsvervangend raadsheer Hof van Beroep Antwerpen

Anne-Marie VAN DEN BOSSCHE

Gewoon Hoogleraar Universiteit Antwerpen

Hendrik VANHEES

Hoogleraar Universiteit Antwerpen en Hoofddocent Universiteit Gent

*

*     *

Voorwoord

Unlike the situation in the United States, state aid forms an important part of European Union ‘federal’ law. In EU primary law, the rules on state aid appear in the broader framework of rules on competition. Chapter 1 of Title VII of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) encompasses two Sections, one containing rules applying to undertakings (prohibiting cartels and other uncompetitive behavior of traders) and the other applying to aids granted by Member States.

Assessing the importance of the second Section by focusing on its length alone (it consists of only three Articles, namely Articles 107 to 109), would produce the wrong conclusion. To get the full picture, one should look at not only these provisions of primary law but also the so-called procedural Regulation (Council Regulation No. 659/1999) which lays down more detailed rules for the application of Article 108 TFEU as well as a host of other legal acts of secondary law which lay down specific rules on state aid policy relating to various sectors (regional aid, aid for small and medium-sized companies, aid for environmental protection, and so on). Other importance sources are the extensive case law of the European Court of Justice interpreting primary and secondary law as well as the practice of the European Commission, to which Article 108 TFEU accords important powers.

It should be underlined that the EU state aid rules cannot be seen in isolation but they have important links not only to competition law in the narrow sense (applying to undertakings) but also various other parts of internal market law, including public procurement and taxation. When, for instance, can tax relief constitute selective state aid? These and other questions continue to preoccupy the Union Courts, both the General Court and the Court of Justice. One particularly tricky question of a horizontal institutional character has been determining the precise division of labour between the Union Courts and Member States’ national courts, and between the Commission and national courts, respectively (the latter, too, are part of the EU judicial system and they have important functions in protecting the rights of individuals faced with state aid granted to competitors).

Tim Bruyninckx, who worked as a trainee in my cabinet at the Court of Justice during the autumn of 2013, is to be congratulated for having undertaken to publish this Manual in the Dutch language. I am confident that it will be a useful handbook for all those who in the Dutch-speaking world will have to apply or assess the in some respects rather complex EU law relating to state aid.

Allan ROSAS

Dr.Jur., Dr.Jur. h.c., Dr.Pol.Sc. h.c.

Judge at the European Court of Justice

HOOFDSTUK I

Inleiding

Afdeling 1

Enkele inleidende opmerkingen

1. ALGEMEEN. Alvorens van start te gaan met de bespreking van het materieel EU-staatssteunrecht, past het een aantal concepten toe te lichten die niet zozeer behoren tot het materieel staatssteunrecht als zodanig maar toch relevant zijn voor de lectuur van dit boek.

2. MATERIEEL EU-STAATSSTEUNRECHT. Met het materieel EU-staatssteunrecht wordt het staatssteunrecht bedoeld dat is neergelegd in artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna ‘VWEU’) ¹. Aldus valt het procedureel staatssteunrecht, dat is neergelegd in artikel 108 VWEU, buiten het bestek van dit boek.

3. STAATSSTEUNAUTORITEIT. De Europese Commissie (hierna de ‘Commissie’) is de centrale staatssteunautoriteit ². Zij ontwikkelt het staatssteunbeleid ³ en houdt toezicht op de naleving van de staatssteunregels. Voor wat de EVA-staten betreft, die onderworpen zijn aan inhoudelijk dezelfde staatssteunregels, wordt die rol opgenomen door de Toezichthoudende Autoriteit. Nationale instanties spelen evenwel eveneens een rol – zij het een beperkte – maar die situeert zich voornamelijk op het vlak van het procedureel staatssteunrecht. Met name kunnen nationale rechters tussenkomen in bepaalde aspecten van het staatssteunrecht en nationale instanties dienen in te staan voor de terugvordering.

4. INDIVIDUELE STEUN EN STEUNREGELINGEN. Een staatssteunmaatregel kan op basis van een steunregeling worden toegekend. In een dergelijke regeling worden de in aanmerking komende ondernemingen op algemene en abstracte wijze omschreven. Die ondernemingen krijgen dan steun uitgekeerd in overeenstemming met de voorwaarden van die regeling, waarbij die uitkeringen niet afzonderlijk moeten worden aangemeld bij de Commissie. De steunregeling zelf dient wel te worden aangemeld. Steun die niet op basis van een dergelijke steunregeling wordt uitgekeerd, betreft dan ‘individuele steun’ (ofwel ‘ad-hocsteun’).

5. AANMELDINGSVERPLICHTING. Alvorens een steunmaatregel ten uitvoer te leggen, dienen de lidstaten deze maatregel bij de Commissie aan te melden. De Commissie onderwerpt de steunmaatregel vervolgens aan een staatssteunonderzoek ⁴.

6. STANDSTILL-VERPLICHTING. De aanmeldingsverplichting gaat gepaard met een standstill-verplichting. Dit betekent dat de lidstaat de steunmaatregel niet ten uitvoer mag leggen zolang de Commissie geen beslissing heeft genomen m.b.t. de aangemelde steunmaatregel ⁵. Deze verplichting heeft rechtstreekse werking. Belanghebbende partijen kunnen bijgevolg de schending van deze verplichting bij de nationale rechter aankaarten. De nationale rechter dient dan maatregelen te nemen teneinde de rechten van de belanghebbenden te vrijwaren ⁶.

7. ONVERENIGBARE V. ONRECHTMATIGE STEUN. Steun die onder het staatssteunverbod van artikel 107, lid 1 VWEU valt en niet moet resp. kan verenigbaar verklaard worden met de interne markt op basis van artikel 107, lid 2 resp. lid 3 VWEU wordt aangeduid met de term ‘onverenigbare staatssteun’. Het begrip ‘onrechtmatige staatssteun’ heeft betrekking op staatssteun die niet werd aangemeld bij de Commissie alvorens die ten uitvoer werd gelegd. Het onrechtmatig karakter van staatssteun belet niet dat de Commissie die steun naderhand toch nog verenigbaar met de interne markt verklaart.

8. LIDSTATEN. Het staatssteunverbod zoals vervat in artikel 107, lid 1 VWEU is gericht tot de lidstaten. Belanghebbenden ontlenen bij gebreke van directe werking hieraan geen rechten en kunnen zich dus niet rechtstreeks beroepen op deze bepaling ⁷. De notie ‘lidstaat’ moet zeer ruim worden opgevat. Het gaat m.n. niet enkel om de centrale overheid. Ook regionale en lokale overheden vallen hieronder. Ook andere publieke entiteiten en zelfs publieke ondernemingen kunnen staatssteun verlenen. In dit boek wordt evenwel doorgaans – tenzij anders aangegeven – gebruik gemaakt van de term ‘lidstaat’ wanneer wordt gerefereerd aan een steunverlenende entiteit.

9. BESCHIKKINGEN/BESLISSINGEN. Zoals gezegd neemt de Commissie de taak op van staatssteunautoriteit. In die hoedanigheid dient zij gedragingen van de lidstaten te beoordelen en te beslechten. Het instrument dat haar daartoe ter beschikking stond, tot het Verdrag van Lissabon, is de ‘beschikking’. Dergelijke ‘beschikking’ kan twee vormen aannemen, dit al naargelang die het resultaat is van een formele onderzoeksprocedure of niet. Indien niet, wordt de beschikking summier vermeld in het Publicatieblad van de EU; de integrale tekst van die beschikking is dan terug te vinden op de website van DG Concurrentie – evenwel slechts in de authentieke taal en eventueel de werktaal van de Commissie ⁸. Indien de Commissie een formele onderzoeksprocedure heeft gevoerd – waarbij belanghebbenden opmerkingen hebben kunnen maken – wordt de beschikking wel integraal in alle EU-talen gepubliceerd in het Publicatieblad ⁹.

Sinds het Verdrag van Lissabon heeft zich een terminologische wijziging voorgedaan: de term ‘beschikking’ werd vervangen door de term ‘besluit’ ¹⁰. Hierna wordt vastgehouden aan de terminologie zoals die gold op ogenblik dat de geciteerde beschikking/het geciteerde besluit gewezen werd.

10. GERECHT EN HOF VAN JUSTITIE. Belanghebbenden kunnen sinds zijn oprichting in 1989 ¹¹ beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht (vóór 2009 ‘Gerecht van Eerste Aanleg’ genaamd) instellen tegen beschikkingen c.q. besluiten van de Commissie ¹². Tegen uitspraken van het Gerecht kan vervolgens beroep worden aangetekend bij het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie beantwoordt tevens prejudiciële vragen vanwege de rechtscolleges van de lidstaten.

Afdeling 2

Waarom staatssteun en waarom een Europees staatssteunrecht?

§ 1. WAAROM STAATSSTEUN?

11. ALGEMEEN. Lidstaten kunnen om rationele redenen beslissen tot het toekennen van staatssteun. De twee belangrijkste redenen in dat verband bestaan uit enerzijds welvaartsoverwegingen ¹³ en anderzijds rechtvaardigheidsoverwegingen ¹⁴.

A. Welvaartsoverwegingen

12. ALGEMEEN. Welvaartsoverwegingen houden verband met de noodzaak om in te grijpen in de werking van de markt om een bepaalde economisch wenselijke uitkomst te realiseren. In sommige gevallen resulteert een normale marktwerking, nl. een markt zonder overheidsinterventie, immers niet in de realisatie van welvaart (total welfare). De markt werkt dus inefficiënt. Een dergelijke situatie doet zich voor in geval van marktfalen. Staatssteun kan dus een instrument zijn om marktfalen aan te pakken ¹⁵. Marktfalen doet zich voor in volgende gevallen ¹⁶: (i) bij aanwezigheid van negatieve externaliteiten, (ii) bij afwezigheid van positieve externaliteiten, (iii) in geval van publieke goederen, (iv) bij imperfecte of asymmetrische informatie en (v) bij concentratie van marktmacht.

13. NEGATIEVE EXTERNALITEITEN. Staatssteun kan nodig blijken in geval van negatieve externaliteiten, m.n. wanneer een transactie tussen twee partijen of een handeling negatieve gevolgen impliceert t.a.v. derden. Bijvoorbeeld, de markt produceert geen stimulans voor een onderneming om met alle negatieve gevolgen voor het milieu als gevolg van haar productieproces rekening te houden. Staatssteun kan voor een dergelijke stimulans zorgen, bv. door milieuvriendelijke productietechnieken te subsidiëren.

14. POSITIEVE EXTERNALITEITEN. Positieve externaliteiten zijn externaliteiten die voortvloeien uit een activiteit en aan derden of, meer in het algemeen, aan de samenleving ten goede komen. Het komt echter voor dat ondernemingen die dergelijke positieve externaliteiten produceren hiervoor niet adequaat beloond worden: zij slagen er niet in de opbrengsten uit die activiteit te ‘internaliseren’. Een voorbeeld is onderzoek en ontwikkeling waarbij de resultaten weliswaar derden ten goede komen, maar waarbij het voor de O&O-onderneming gelet op de inkomsten en/of het risico economisch niet altijd even rationeel is hierin te investeren. Staatssteun kan ondernemingen aanzetten tot het realiseren van dergelijke positieve externaliteiten ondanks de economische realiteit op de markt.

15. PUBLIEKE GOEDEREN. Daarnaast kan staatssteun ook een passend instrument zijn voor het verzekeren van een aanbod van publieke goederen ¹⁷. Dit zijn goederen die de overheid moet aanbieden omdat de markt deze niet of niet op adequate wijze produceert. Een typisch voorbeeld van een ‘publiek goed’ is schone lucht. Een ander voorbeeld, toegespitst op de staatssteuncontext, is de financiering van diensten van algemeen economisch belang.

16. INFORMATIEASYMMETRIE – IMPERFECTE INFORMATIE. Informatieasymmetrie en/of imperfecte informatie kan leiden tot situaties waarin transacties niet doorgaan omdat vraag en aanbod elkaar niet vinden, omdat daardoor partijen worden verhinderd efficiënt samen te werken ¹⁸ of omdat het aangaan van transacties bovenmatige kosten (m.n. informatiekosten) impliceert. Staatssteun kan dan een faciliterend instrument zijn. Een voorbeeld is staatssteun ten behoeve van risicokapitaal ter bevordering van de ontwikkeling van kmo’s.

17. MARKTMACHT. Marktmacht resulteert in situaties waarin ondernemingen goederen en diensten aanbieden aan supracompetitieve prijzen. Staatssteun kan die macht breken of beperken, bv. door de ontwikkeling van mededinging te bevorderen. Een voorbeeld is staatssteun voor investeringen in productiecapaciteit indien de markt faalt om een optimale hoeveelheid goederen te produceren zodat prijzen kunstmatig hoog zijn.

B. Rechtvaardigheidsoverwegingen

18. ALGEMEEN. Een goed werkende markt leidt weliswaar tot efficiëntie maar dit sluit niet uit dat bepaalde categorieën van personen of van activiteiten mogelijks negatieve gevolgen ervaren van een dergelijke marktwerking. Dergelijke situatie kan worden beschouwd als onrechtvaardig. Staatssteun kan een dergelijke onrechtvaardigheid helpen bestrijden. Voorbeelden zijn steun ter bevordering van economische activiteiten in economisch achtergestelde gebieden of steun voor de instandhouding en/of promotie van cultuur. In de context van het staatssteunrecht wordt dergelijke steun veelal aangeduid als steun ter realisatie van doelstellingen van gemeenschappelijk belang ¹⁹.

§ 2. WAAROM STAATSSTEUNRECHT?

19. ALGEMEEN. Hoger werd besproken waarom staatssteun wenselijk is of kan zijn. In sommige gevallen kan het inderdaad aangewezen zijn om staatssteun te verlenen. Vandaar dat de rechtspraak ook stelt dat het staatssteunverbod onvoorwaardelijk noch absoluut is ²⁰. De aangehaalde redenen om staatssteun toe te laten zitten vervat in de ‘uitzonderingsbepalingen’ in artikel 107, lid 2 en lid 3 VWEU. Deze leden bevatten de gronden op basis waarvan de Commissie staatssteun verenigbaar met de interne markt moet resp. kan verklaren. Artikel 107, lid 1 VWEU bevat evenwel het principiële verbod op het verlenen van staatssteun. Waarom een dergelijk verbod in het VWEU?

Vanuit economisch oogpunt kan een aantal rechtvaardigingen voor een Europees staatssteunverbod worden aangedragen. De belangrijkste zijn: (i) vermijden van grensoverschrijdende externaliteiten, (ii) noodzaak tot paternalisme en (iii) bescherming van een eengemaakte markt ²¹.

20. GRENSOVERSCHRIJDENDE EXTERNALITEITEN. Stel dat een lidstaat ondernemingen van een bepaalde industrietak subsidieert. Als gevolg hiervan verwerven de begunstigde ondernemingen een groter marktaandeel, mogelijks ook in andere lidstaten. Andere lidstaten kunnen zich dan genoodzaakt zien om de ondernemingen op hun eigen grondgebied eveneens te subsidiëren zodat die hun marktaandeel kunnen verdedigen of heroveren. Het eindresultaat is een subsidierace die leidt tot een status quo ante. Publieke middelen werden dus inefficiënt ingezet. Het EU-staatssteunverbod vermijdt dit.

21. PATERNALISME. Er bestaat een aantal paternalistisch geïnspireerde rechtvaardigingen voor het bestaan van een staatssteunverbod op het niveau van de EU. Een dergelijk verbod verhindert dat lidstaten zouden toegeven aan lobbyisten die ijveren voor de toekenning van subsidies. De belangen van vertegenwoordigers van lidstaten zijn immers vaak in de eerste plaats politiek geïnspireerd. Daarnaast is er een probleem van informatieasymmetrie tussen lidstaten en ondernemingen, wat ruimte schept voor opportunistisch gedrag vanwege marktspelers. Dus ook in dit geval worden publieke middelen inefficiënt besteed. Een dergelijke situatie leidt er bovendien toe dat ondernemingen er niet toe worden aangezet zich efficiënt te gedragen vermits zij zich in geval van financiële problemen tot de lidstaat kunnen wenden.

Het staatssteunverbod belet ook dat ondernemingen activiteiten ontwikkelen op basis van de subsidies die zij daardoor kunnen ontvangen, en niet zozeer op basis van marktkrachten. Dit is het zgn. rent-seeking-gedrag. Een dergelijke situatie zou impliceren dat niet enkel publieke middelen inefficiënt worden ingezet, doch ook dat grondstoffen – die in de regel schaars zijn – inefficiënt worden aangewend.

22. BESCHERMING VAN EEN EENGEMAAKTE MARKT. Een eengemaakte markt beoogt o.m. de realisatie van efficiëntie door schaalvoordelen en toegenomen mededinging. Het resultaat hiervan is economische groei en welvaartscreatie. Staatssteun ondermijnt dit proces. Het eenvoudigste voorbeeld is dat van een lidstaat die een onrendabele nationale industrietak subsidieert.

1. Pb.C. 83, 30 maart 2010, 14.

2. HvJ 29 juni 2004, Commissie v. Raad, C-110/02, Jur.HvJ 2004, I-6333, r.o. 29; HvJ 10 december 2013, C-272/12 P, Commissie v. Ierland e.a., nog niet gepubliceerd, r.o. 48.

3. Dit beleidsaspect komt o.m. tot uiting in de mededeling van de Commissie, De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final. Zie over het beleidsaspect ook: M. BLAUBERGER, Of ‘Good’ and ‘Bad’ Subsidies: European State Aid Control through Soft and Hard Law, West European Politics 2009, 719-737.

4. Art. 108, lid 3 VWEU.

5. Art. 108, lid 3, laatste zin VWEU.

6. HvJ 21 november 1991, C-354/90, Fédération Nationale Du Commerce Extérieur Des Produits Alimentaires en Syndicat National Des Négociants Et Transformateurs De Saumon, Jur.HvJ 1991, I-5505, r.o. 14.

7. Weliswaar ontlenen belanghebbenden, zoals hoger aangehaald (cf. supra par. 6), rechten aan de aanmeldings- en standstill-verplichting vervat in art. 108, lid 3 VWEU. Daarnaast staat het derden vrij om klacht in te dienen bij de Commissie en kunnen zij onder bepaalde voorwaarden tussenkomen in onderzoeksprocedures die de Commissie voert. Dit aspect van het staatssteunrecht zal nader besproken worden in het boek Procedureel EU-Staatssteunrecht (te verschijnen).

8. Een voorbeeld van de citeerwijze hierna van een dergelijke beschikking is: State aid No. N 706/2001 – United Kingdom. The Channel Tunnel Rail Link, 24 april 2002, C(2002)1446fin. Dergelijke beschikkingen worden in dit boek geciteerd in de taal van consultatie.

9. Een voorbeeld van de citeerwijze hierna van een dergelijke beschikking is: beschikking 2002/467/EG van de Commissie van 31 januari 2001 inzake de steun die Spanje aan het Fesa-Enfersa-concern (Fertiberia) heeft verleend, Pb.L. 165, 24 juni 2002, 1-14.

10. Art. 288 VWEU.

11. Voordien werden dergelijke beroepen tot nietigverklaring ingesteld bij het Hof van Justitie.

12. Bij verwijzingen naar rechtspraak van het Gerecht/Gerecht van Eerste Aanleg zal deze instelling gemeenzaam worden aangeduid met de term ‘Ger.’.

13. Zie hierover: H.W. FRIEDERISZICK, L.-H. RÖLLER en V. VEROUDEN, EC State Aid Control: An Economic Perspective in M. SANCHEZ RYDELSKI (ed.), The EC State Aid Regime: Distortive Effects of State Aid on Competition and Trade, Londen, Cameron May, 2006, 153-156.

14. Ibid., 156-157.

15. Med.Comm., De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final, par. 12.

16. Wat ‘marktfalen’ betreft, zie meer in het algemeen: R. COOTER en T. ULEN, Law & Economics, 5e ed., Boston, Pearson, 2007, 43-47.

17. Een publiek goed wordt gekenmerkt door volgende eigenschappen: (i) de consumptie van het goed door een partij sluit de consumptie door een andere partij niet uit en (ii) het is onmogelijk of zeer moeilijk (en dus duur) om bepaalde personen uit te sluiten van de consumptie van het goed. Toegepast op het voorwerp van schone lucht: enerzijds, dat een persoon schone lucht inademt belet niet dat ook andere personen schone lucht kunnen inademen en, anderzijds, het is bijna onmogelijk bepaalde personen schone lucht te ontzeggen.

18. Dit is het zgn. coördinatieprobleem.

19. Med.Comm., De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final, par. 12.

20. Zie o.m. concl. Adv. Gen. SHARPSTON 7 februari 2013, C-6/12, P Oy, nog niet gepubliceerd, par. 26.

21. Zie hierover o.m.: SPECTOR, State Aids: Economic Analysis and Practice in the European Union in X. VIVES, Competition Policy in the EU, Oxford, Oxford University Press, 2012, 177-186; H.W. FRIEDERISZICK, L.-H. RÖLLER en V. VEROUDEN, l.c., 161-164.

HOOFDSTUK II

Het begrip staatssteunrecht: de constitutieve bestanddelen

Afdeling 1

Artikel 107, lid 1 VWEU: het begrip ‘staatssteun’

23. ARTIKEL IN VWEU. De materiële bepaling inzake staatssteun is te vinden in artikel 107, lid 1 VWEU (voorheen art. 87, lid 1 EG-Verdrag en dáárvoor artikel 92, lid 1 EEG-Verdrag). Deze bepaling gaat als volgt:

Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

24. Volgende, cumulatief te vervullen ¹, voorwaarden kunnen uit deze bepaling gedistilleerd worden:

i)de maatregel impliceert een voordeel (dat onder normale marktomstandigheden niet zou zijn genoten);

ii)de maatregel bevoordeelt bepaalde ondernemingen of producties, en is dus selectief van aard;

iii)de maatregel wordt bekostigd met staatsmiddelen of is toerekenbaar aan de lidstaat;

iv)de maatregel verstoort de mededinging of dreigt die te verstoren;

v)de maatregel impliceert een negatieve invloed op de handel tussen de lidstaten.

Hierna worden deze voorwaarden nader besproken.

Afdeling 2

Steun aan een onderneming of ondernemingen

§ 1. HET BEGRIP ‘STEUN’

25. ALGEMEEN. De eerste voorwaarde om een maatregel als staatssteun te kwalificeren, betreft de omstandigheid dat die steun, in de zin van een economisch voordeel, voor de ontvanger impliceert. Artikel 107, lid 1 VWEU noch een andere bepaling van EU-recht voorziet in een definitie van het begrip ‘steun’ ². Advocaat-generaal Lenz wees er op dat een definitie van het begrip ‘steunmaatregelen’ onmogelijk en nutteloos zou zijn. Een definiëring zou immers leiden tot een beperking van het steunbegrip, terwijl een ruime uitlegging nu net noodzakelijk is wil het staatssteunverbod een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de bescherming tegen vervalsing van de mededinging binnen de interne markt ³. Rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht wijst eveneens uit dat deze notie zeer ruim moet worden opgevat.

26. STEUNBEGRIP. Het begrip ‘steun’ moet ruim worden opgevat. Een eerste indicatie hiervan kan worden aangetroffen in rechtspraak in het kader van het EGKS-Verdrag, m.n. in het arrest Gezamenlijke Steenkoolmijnen ⁴. Het EGKS-Verdrag verbood in artikel 4C door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook. In voornoemd arrest diende het Hof van Justitie zich uit te spreken over de draagwijdte van deze bepaling, nu de begrippen ‘subsidie’ en ‘hulp’ niet werden gedefinieerd. ‘Subsidies’ werden omschreven als prestaties in geld of natura ter ondersteuning van een onderneming gedaan boven het door kopers of verbruikers ter zake van door die onderneming geleverde goederen of diensten verschuldigde. ‘Hulp’ werd dan beschouwd als een nauw verwant begrip, waarbij hulp, net als subsidie, werd gezien als een instrument om bepaalde doelen te verwezenlijken die zonder hulp van buitenaf niet zouden kunnen worden bereikt. Het Hof voegde er evenwel aan toe dat ‘hulp’ algemener van strekking is dan ‘subsidie’. Immers, ‘hulp’ heeft niet enkel betrekking op positieve prestaties maar ook op maatregelen welke, in verschillende vormen, verlichting brengen in de lasten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden ⁵.

Ook in het kader van het huidige artikel 107, lid 1 VWEU hebben het Hof van Justitie en het Gerecht een dergelijke ruime benadering gehanteerd. Zo stelden zij dat steunmaatregelen in welke vorm ook onder het staatssteunverbod vallen ⁶. In het kader van hun ruime definitie verwijzen zij soms expliciet naar het vernoemde Gezamenlijke Steenkolenmijnen-arrest. Zo overwoog het Hof in het arrest Banco de Credito Industrial: Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld in het kader van het EGKS-Verdrag (…) heeft het begrip steun evenwel een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, doch ook maatregelen welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. ⁷ In een andere formulering betreft ‘steun’ in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU alle maatregelen waardoor ondernemingen worden bevrijd van alle of een deel van de kosten die zij in het kader van hun gewone bedrijfsvoering of van hun normale werkzaamheden normaliter zelf zouden moeten dragen ⁸. Het is daarbij overigens niet vereist dat de steun tot gevolg heeft dat de begunstigde onderneming zich ook daadwerkelijk in een betere situatie bevindt na ontvangst van de steun ⁹.

De ruime draagwijdte van het voordeelbegrip werd nog onderstreept toen het Hof werd geconfronteerd met de volgende vraag: indien een onderneming niet de begunstigde is van een subsidie in de strikte zin maar wel van een maatregel met identieke gevolgen, moet dan nog worden aangetoond dat die maatregel dezelfde gevolgen sorteert als een subsidie? Een dergelijke interpretatie werd verworpen.

Een onderneming betoogde dat de Commissie niet had aangetoond dat een fiscale gunstmaatregel dezelfde gevolgen had als een subsidie. Die onderneming verwees daarbij naar het feit dat de Commissie enkel het belastingregime van de lidstaat van vestiging in aanmerking had genomen om te bepalen aan welke ‘normale lasten’ die onderneming zou zijn onderworpen. Die onderneming betoogde dat de Commissie ook de belastingregimes in andere lidstaten had moeten onderzoeken om te bepalen aan welke lasten ondernemingen actief in haar sector normaal zijn onderworpen. Het Gerecht verwierp deze zienswijze en stelde dat het niet de bedoeling is een hiërarchie te creëren tussen subsidies in de strikte zin enerzijds en andere met een dergelijke subsidie te vergelijken maatregelen anderzijds. Om vast te stellen of een voordeel wordt verleend, moet worden uitgegaan van de algemene regeling die op een bepaald ogenblik van toepassing is ten aanzien van de ondernemingen in de betrokken lidstaat; niet van de bepalingen die van toepassing zijn ten aanzien van ondernemingen in andere lidstaten. Zodra wordt aangetoond dat een maatregel de lasten verlicht die normaal op het budget van een onderneming drukken, is sprake van een voordeel ¹⁰.

27. VOORBEELDEN. Steun kan onder de meest diverse vormen worden verleend. Voorbeelden zijn: toekennen van subsidies, fiscale voordelen ¹¹, niet-inning van socialezekerheidsbijdragen, verkoop van onroerende goederen onder de marktprijs, rentesubsidies op kredieten voor investeringen ¹², rentevergoedingen voor exportkredieten ¹³, renteloze leningen ¹⁴, het gratis ter beschikking stellen van een terrein voor commerciële exploitatie ¹⁵, …

28. GEEN FORMALISME. De zinsnede in welke vorm ook in artikel 107, lid 1 VWEU impliceert dat de aanwezigheid van steun niet op basis van formele criteria moet worden vastgesteld. De doelstelling te voorkomen dat de mededinging wordt aangetast dient als leidraad ¹⁶. Elke (niet-algemene) ¹⁷ maatregel van overheidswege komt inderdaad in aanmerking om als steun te worden gekwalificeerd ¹⁸. Voornoemde bepaling maakt immers geen onderscheid tussen verschillende soorten steunmaatregelen. Ook stelt ze niet dat bepaalde maatregelen automatisch binnen haar toepassingsgebied vallen ¹⁹. Bovendien maakt ze geen onderscheid tussen tijdelijke en permanente maatregelen ²⁰.

Het kan voorkomen dat steun niet op basis van één enkele maatregel wordt toegekend, maar wel door een reeks van opeenvolgende maatregelen of handelingen die onderling samenhangen, bv. door hun chronologie, het doel daaraan ten grondslag of de toestand waarin de onderneming zich bevindt ten tijde van die opeenvolgende maatregelen ²¹.

29. GEVOLG. Dat geen belang wordt gehecht aan de vorm waarin de steun wordt verleend, hangt ook samen met het feit dat bij de beoordeling of een maatregel steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU geen belang wordt gehecht aan het doel van de maatregel of aan de reden die aan de maatregel ten grondslag ligt. Enkel het gevolg is van belang. Het Hof van Justitie stelde dat deze benadering kadert in de doelstelling van het staatssteunverbod, nl. te voorkomen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed door tegemoetkomingen van overheidswege die – in verschillende vormen – de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen ²². Dat een maatregel fiscaal of sociaal van aard is, heeft niet tot gevolg dat die buiten het toepassingsgebied van voornoemd artikel valt ²³. Dit geldt evenzeer ten aanzien van maatregelen waaraan milieuoverwegingen ten grondslag liggen ²⁴. Meer in het algemeen: beleidsoverwegingen die aan een maatregel ten grondslag liggen, kunnen een maatregel diens staatssteunkarakter niet ontnemen ²⁵. Het bestaan van een steunmaatregel kan dan ook niet worden gerechtvaardigd op basis van een ‘rule of reason’-benadering ²⁶. De doelstelling die wordt beoogd, is wel relevant voor de toepassing van artikel 107, lid 2 en lid 3 VWEU, die de gronden aanhalen op basis waarvan de Commissie steunmaatregelen moet resp. kan verenigbaar met de interne markt verklaren ²⁷.

30. STEUNBEDRAG. Het bedrag dat de steunmaatregel vertegenwoordigt, is gelijk aan het brutosteunbedrag. Indien aan het verkrijgen van steun een tegenprestatie verbonden is, kunnen de kosten verbonden aan die tegenprestatie dus niet in mindering worden gebracht van het steunbedrag ²⁸. Indien een steunmaatregel aldus kosten beoogt te compenseren, is het steunbedrag gelijk aan de ontvangen financiële voordelen. Die kosten worden niet afgetrokken van die financiële voordelen bij de begroting van het steunbedrag ²⁹. De omvang van het steunbedrag is o.m. ³⁰ relevant bij verificatie of het de