Het Grondwettelijk Hof: rechter of regelgever?

By Karel-Jan Vandormael

Dit werk geeft een antwoord op de vraag welke rol een grondwettelijk hof speelt binnen het staatsbestel en de trias politica. In navolging van de theorie van H. Kelsen wordt de rechtspraak van het Belgisch Grondwettelijk Hof geanalyseerd in het licht van de rechtsscheppende functie waarmee elke grondwetstoetsing ongetwijfeld gepaard gaat.   Op basis van een conceptuele indeling aan de hand van de gevolgen van de arresten van het Grondwettelijk Hof toont de auteur aan dat dit rechtscollege is geëvolueerd van een negatieve wetgever tot een positieve kader-, en zelfs precisiewetgever.   Technieken uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof zoals de handhaving der gevolgen, de gedeeltelijke vernietiging en de zgn. ‘lacunes in de wetgeving’ komen daarbij uitgebreid aan bod. Ook ophefmakende uitspraken van het Hof, zoals het Brussel-Halle-Vilvoorde arrest en het arrest over het onderscheid tussen arbeiders en bedienden, worden in dit onderzoek geanalyseerd.

• Language: Nederlands
• Publisher: Uitgeverij Larcier
• Release date: Mar 19, 2015
• ISBN: 9782804480721

Book preview

couverturepagetitre

© Groep Larcier NV, Brussel, 2015

Departement Larcier Gent

Coupure Rechts 298 – 9000 Gent

Verantwoordelijke uitgever: Marc-Olivier Lifrange, Algemeen directeur, Groep Larcier

EAN: 978-2-8044-8072-1

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

REEDS VERSCHENEN

IN DE BIBLIOTHEEK PUBLIEK RECHT LARCIER

❑ Kris WAUTERS, Jan GHYSELs, Jochen ANTHIERENS, Overheidsopdrachten. Rechtspraak Hof van Justitie 2001-2007, 2008, 118 blz.

❑ Frank SCHRAM, De publieke toegang tot milieu-informatie in internationaal en internrechtelijk perspectief, 2008, 322p.

❑ Luc LAVRYSEN, Tom MALFAIT en Hans VAN LANDEGHEM, Het begrip ‘afvalstof’ ontsluierd, 2008, 184 p.

❑ Peter DE SMEDT, De watertoets getoetst, 2008, 171 p.

❑ Bernard VAHEUSDEN en Caroline VANDERKERKEN (ed.), Fiscaliteit en Milieu, Status quaestionis inzake milieu-, energie- en leegstandsheffing, 2008, 196 p.

❑ Nektaria MOSKOFIDIS, Milieueffectrapportage, 2009, 410 p.

❑ Tom DE SUTTER, Het recht van verdediging in tuchtzaken, 60 jaar rechtspraak van de Raad van State, 2009, 199 p.

❑ Kurt MARTENS en Frank JUDO, Handboek erediensten, bestuur en organisatie, 2010, 442 p.

❑ Reiner TIJS, Openbaarheid van bestuur, 2011, 284 blz.

Inleiding bij de Bibliotheek

Publiek Recht Larcier

In een samenleving waar de overheid een centrale rol speelt, hoeft het geen betoog dat het publiekrecht een steeds belangrijkere plaats inneemt in de courante rechtspraktijk.

Via het bestuursrecht grijpt de overheid meer en meer in op het dagelijks leven van de rechtsonderhorigen. Vele praktijkjuristen worden vandaag dan ook geconfronteerd met problemen en vragen van bestuursrechtelijke aard.

Het staatsrecht is niet weg te branden uit de actualiteit, nu de werking van de instellingen en de staatsstructuur het voorwerp uitmaken van vele vragen.

De bezorgdheid over en de zorg voor het leefmilieu nemen bovendien een alsmaar belangrijkere plaats in in het dagdagelijkse leven van iedereen. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat de milieuregelgeving een explosieve groei kent, een groei die naar het zich laat aanzien nog lang niet tot stilstand is gekomen.

De behoefte aan betrouwbare maar ook vlot leesbare informatie over het milieurecht is bijgevolg groter dan ooit voordien.

De Bibliotheek Publiekrecht wil hieraan tegemoet komen en presenteert u een waaier van onderwerpen uit het staats- en bestuursrecht. Voorliggende boekenreeks zal algemene onderwerpen behandelen die betrekking hebben op de organisatie van de overheid, de werking van de instellingen, de rol van het Grondwettelijk Hof, enz. Maar in de Bibliotheek komen ook zeer specifieke thema’s aan bod, zoals topics uit het onderwijsrecht, overheidsopdrachtenrecht, bestuursrechtelijke procedures, farmaceutisch recht, ambtenarenrecht, woonrecht, erediensten, ruimtelijke ordening en milieurecht …

Specialisten behandelen de diverse onderwerpen in handige boekjes van 100 à 300 bladzijden. De bijdragen zijn tegelijkertijd praktijkgericht en wetenschappelijk onderbouwd.

Wij wensen u een aangename kennismaking met de Bibliotheek Publiekrecht en veel leesgenot.

Marc BOES

Gewoon Hoogleraar KU Leuven

Frank JUDO

Advocaat balie Brussel

Docent Koninklijke Militaire School, opleiding HOMA

Vrijwillig wetenschappelijk medewerker, Instituut voor Constitutioneel Recht, KU Leuven

Steven LIERMAN

Hoofddocent Faculteit Rechtsgeleerdheid KU Leuven

Verantwoordelijke Instituut voor Administratief Recht KU Leuven

Deeltijds docent Universiteit Antwerpen

Koen MUYLLE

Referendaris bij het Grondwettelijk Hof

Vrijwillig wetenschappelijk medewerker Instituut voor Constitutioneel Recht, KU Leuven

Frederik VANDENDRIESSCHE

Prof. Dr. Universiteit Antwerpen en UGent

Advocaat balie Brussel

Steven VAN GARSSE

Docent Universiteit Antwerpen en Antwerpen Management School

Aube WIRTGEN

Docent Vrije Universiteit Brussel en Koninklijke Militaire School

Advocaat Balie Brussel

Voorwoord

Deze uitgave is een herwerking en actualisering van een onderzoek in het kader van het behalen van mijn mastergraad aan de Universiteit Gent in 2010. Voor deze commerciële uitgave werd de masterproef waar nodig aangevuld met nieuwe beslissingen en rechtsleer, voornamelijk in het licht van enkele recent verschenen tijdschriftpublicaties. Ook werd de tabel met interventies van het Grondwettelijk Hof aangepast met de nieuw besproken arresten. Het hoofdstuk over de legitimatie van het rechtscheppend werk van grondwettelijke hoven, met daarin een belangrijk onderdeel gewijd aan rechtsvergelijking, werd bewust weggelaten uit deze handelseditie om deze niet onnodig te verzwaren. Deze versie kan vrij worden geconsulteerd op de website van de Universiteitsbibliotheek Gent (http://lib.ugent.be/en/catalog/rug01:001458422). De auteur hoopt van harte dat dit werk de aanzet vormt voor een meer doorgedreven onderzoek naar de rol (en legitimatie) van grondwettelijke hoven, aandacht die het onderwerp ongetwijfeld verdient.

Voor het overige werd geprobeerd om, waar mogelijk, de originele tekst te behouden om de vaststellingen, gedachtegang en uitgewerkte theorie zo oorspronkelijk mogelijk weer te geven.

Om deze reden is een herneming van het dankwoord van mijn originele masterproef dan ook op zijn plaats:

Vooreerst wil ik de Universiteit Gent in het algemeen en de faculteit rechtsgeleerdheid in het bijzonder danken voor het organiseren van de masterproef als opleidingsonderdeel. Ik heb veel genoten en nog meer geleerd van deze eerste stappen in het bedrijven van de ‘rechtswetenschap’. Verder dank ik mijn promotor, prof. dr. Sabien Lust, voor haar vakkundige begeleiding en vooral haar aanhoudende vraag tot precisering en uitdieping van mijn bij tijd en wijle nog onbesuisde gedachtegang. Haar waardevolle raad is ongetwijfeld de volledigheid en juridische accuraatheid van dit onderzoek ten goede gekomen. Ik dank verder J.P. Boudet, Maître de conférences aan de Universiteit Paris V Descartes, waar mijn prille ideeën rond het rechtsvergelijkend onderzoek ontstonden, en prof. dr. Christian Behrendt van de Universiteit Luik voor zijn enthousiasme en gesprek over zijn werk Le juge constitutionnel, un législateur-cadre positif".

Ook dank ik in het bijzonder confrater Frank Judo voor zijn nuttige opmerkingen bij de herziening van de oorspronkelijke tekst voor deze uitgave. Tot slot wens ik nog mijn huidige promotor, prof. dr. Joeri Vananroye, te bedanken voor de tijd en ruimte die het mogelijk maakte om dit werk te vervolledigen. Zijn enthousiasme en oorspronkelijke kijk op de rechtswetenschap zijn een voorbeeld voor elke doctoraatsonderzoeker.

Karel-Jan VANDORMAEL

Genk, 8 augustus 2014

HOOFDSTUK I

Inleiding

1. Wat is de functie van het Grondwettelijk Hof? De Grondwet is daar – met een eufemisme uitgedrukt – zeer bescheiden over: "Dit Hof doet, bij wege van arrest, uitspraak over:

de in artikel 141 bedoelde conflicten;

de schending door een wet, een decreet of een [ordonnantie] van de artikelen 10, 11 en 24;

de schending door een wet, een decreet of een [ordonnantie] van de artikelen van de Grondwet die de [bijzondere] wet bepaalt" ¹.

Sedert de zesde staatshervorming werd deze bevoegdheid uitgebreid met de (preventieve) grondwettigheidscontrole van gewestelijke volksraadplegingen, vernietigingsberoepen tegen beslissingen van de parlementaire controlecommissie betreffende verkiezingsuitgaven, en kan het Hof officieel – de bestaande rechtspraak ging reeds die kant uit – toetsen aan het beginsel van de federale loyauteit ². Het artikel 142 van de Grondwet beschrijft verder nog de mogelijke vattingswijzen van het Grondwettelijk Hof: "De zaak kan bij het Hof aanhangig worden gemaakt door iedere […] overheid, door ieder die doet blijken van een belang, of prejudicieel, door ieder rechtscollege".

Dit komt erop neer dat het Grondwettelijk Hof zich uitspreekt over bevoegdheidsconflicten, de schending van het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel ³ en de schending van titel II van de Grondwet (de Belgen en hun rechten). Het Hof is slechts bevoegd om wetgevende akten te toetsen ⁴ en dient te worden gevat alvorens het zich uitspreekt over deze zaken. Dit kan op twee manieren: een vernietigingsberoep ingesteld door de overheid of een particulier met belang bij de vernietiging, of prejudicieel, door elk rechtscollege.

2. Over de eigenlijke functie van het recent tot Grondwettelijk Hof omgedoopte Arbitragehof zwijgt de Grondwet, net als de Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof (hierna: BWGH) ⁵, in alle talen. Is dit een rechter, een orgaan van de rechterlijke macht? Het Hof wordt organiek immers ingericht als een echt rechtscollege. Is dit een bijkomende tak van de wetgevende macht? Het Grondwettelijk Hof spreekt zich immers uit over de geldigheid van wetgevende akten. En als het deze bovenstaande dingen niet is, wat is het dan wel? De stilte ⁶ omtrent de functie van het Grondwettelijk Hof is dan ook de aanzet tot dit schrijven over een toch wel zeer belangrijke speler ⁷ in het Belgische staatsbestel.

3. In deze bijdrage zal worden onderzocht of de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof beperkt blijft tot het spreken van recht, dan wel of het Hof minstens de facto ook als regelgever optreedt.

Vooreerst wordt dieper ingegaan op de theoretische aspecten en modellen over de al dan niet wetgevende activiteiten van grondwettelijke hoven. Daarna wordt, aan de hand van enkele concepten, gepoogd een onderzoekskader te scheppen. Vervolgens wordt er, via een studie van voornamelijk de gevolgen van de arresten van het Hof, tot een besluit gekomen. Deze vaststellingen worden naderhand getoetst aan het fenomeen van de zogenaamde ‘lacunes in de wetgeving’, om zo de ontwikkelde theorie te verifiëren.

De uiteindelijke bedoeling van dit onderzoek is om, op basis van objectieve vaststellingen, een theorie te ontwikkelen over de aard en functie van het Grondwettelijk Hof. Daarnaast worden enkele voorstellen uitgewerkt om het eventuele spanningsveld tussen de wijze waarop het Grondwettelijk Hof zijn bevoegdheden invult en de scheiding der machten te overbruggen.

4. Wat de selectie van rechtspraak van het Grondwettelijk Hof betreft, werd ervoor geopteerd om, waar mogelijk, de meest illustratieve en tot de verbeelding sprekende arresten als voorbeelden te gebruiken. Zodoende zal het de lezer duidelijk worden welk effect de soms als vanzelfsprekend genomen arresten van een Grondwettelijk Hof op de wetgever kunnen hebben. De hier besproken arresten zijn dus slechts een selectie van de onderzochte rechtspraak en bijgevolg beperkt tot de meest markante arresten van het Grondwettelijk Hof relevant voor dit onderzoek.

5. De rechtsmacht van het Hof wordt in dit werk niet besproken, aangezien over die materie reeds genoeg inkt gevloeid is. Er wordt daarvoor dan ook verwezen naar het zeer overzichtelijk en toegankelijke standaardwerk van professor P. Popelier ⁸.

1. Art. 142 Gw.

2. Art. 143, § 1 Gw.

3. Het gelijkheidsbeginsel omvat art. 10, 11 en 24 (gelijkheidsbeginsel in het onderwijs), alsmede art. 170 en 172 (legaliteits- en gelijkheidsbeginsel inzake belastingen) en 191Gw. (gelijkheid tussen Belgen en vreemdelingen).

4. Wetgevende akten omvatten grosso modo de wetten, de decreten en de ordonnanties.

5. De BWGH 6 januari 1989, BS 7 januari 1989, is over de functie van het Hof niet veel duidelijker. Deze bijzondere wet behandelt wel de organieke kenmerken en eigenschappen van het toenmalige Arbitragehof, maar de functie van het Grondwettelijk Hof wordt nergens met zoveel woorden omschreven.

6. De stilte omtrent de functie van het Grondwettelijk Hof domineert niet alleen de primaire rechtsbronnen, maar ook in de Belgische rechtsleer was het, tot voor kort, opvallend stil daarover.

7. Het Grondwettelijk Hof is een enorm belangrijke speler in onze samenleving: zowel op rechtsvlak, waar de arresten van het Grondwettelijk Hof enorm belangrijk zijn, als wat betreft de politiek-maatschappelijke actualiteit (zo bv. de hele Brussel-Halle-Vilvoordekwestie, die later in dit werk nog besproken zal worden).

8. P. POPELIER, Procederen voor het Grondwettelijk Hof, Antwerpen, Intersentia, 2008, 426 p.

HOOFDSTUK II

Situering – Conceptualisering of begripsverklaring

6. Eerst bespreken we kort de relevante theoretische noties en definiëren we enkele belangrijke concepten om op die manier het onderzoek af te bakenen.

De concepten ‘wet’, ‘wetgever’ en ‘rechter’ zullen achtereenvolgens worden onderzocht en gedefinieerd. Het doel hiervan is tot een pertinente en logisch correcte hypothese te komen voor het verdere onderzoek. Vervolgens worden beknopt de nodige concepten voor het eigenlijke onderzoek voorgesteld. Deze zijn voornamelijk gebaseerd op het begrip ‘interventie’ (inmenging) en de tweedeling directe en indirecte interventie.

Afdeling 1

De wet en de wetgever

§ 1. C

ONCEPTEN

7. Het begrip ‘wet’ kan op diverse wijzen worden gedefinieerd. De meeste definities in de gangbare standaardwerken ¹ zijn echter niet nauwkeurig genoeg om het onderscheid tussen de materiële en de formele wet optimaal tot zijn recht te laten komen. Daar de definitie van het wetsbegrip in dit werk bijzonder belangrijk is – en ook verregaande consequenties kan hebben ² –, werd ervoor geopteerd om een eigen definitie en bijhorende tweedeling te ontwikkelen om tot een consistent begrippenapparaat te komen.

8. Beginpunt van de redenering is het concept ‘wet’. Bij het concept wet wordt traditioneel het onderscheid tussen materiële en formele wet gebruikt.

B. Tilleman definieert de wet in formele zin als "elke beslissing van een wetgevende macht" ³. Ook andere handboeken opteren voor een gelijkaardige definitie op basis van een louter formeel criterium ⁴. Deze definitie wordt ook in dit schrijven volledig bijgetreden.

Het is echter bij de definiëring van de wet in materiële zin dat de meeste problemen rijzen. J. Dujardin en J. Vande Lanotte definiëren deze als een "rechtsregel met een abstract, algemeen en onpersoonlijk karakter, die voor de duur van zijn gelding op een onbepaald aantal gevallen van toepassing is" ⁵. Deze definitie maakt zich echter schuldig aan een tautologie: alle regels zijn immers per definitie abstract en algemeen (ook bv. religieuze ⁶ of ethische ⁷ regels zijn dat) ⁸. Andere definities voegen daar nog aan toe dat deze rechtsregels moeten "uitgevaardigd zijn door een bevoegd overheidsorgaan" ⁹.

9. Een redenering in twee stappen is aangewezen: een materiële wet is allereerst een rechtsregel die voor de duur van zijn gelding op een onbepaald aantal gevallen van toepassing is. In een tweede stap moet de notie ‘rechtsregel’ worden ontleed. Een rechtsregel bestaat taalkundig gezien uit de woorden ‘recht’ en ‘regel’. ‘Recht’ kan men definiëren als bepalingen waarvan het respect wordt afgedwongen door de overheid ¹⁰ en een ‘regel’ is een algemeen ¹¹ en abstract geformuleerd gedragsvoorschrift.

Een materiële wet is dus een algemeen en abstract gedragsvoorschrift, uitgevaardigd door het staatsapparaat ¹², dat voor de duur van zijn gelding op een onbepaald aantal gevallen van toepassing is en waarvan het respect wordt afgedwongen door datzelfde staatsapparaat.

10. Uit de tweedeling materiële en formele wet volgt dat men eveneens een onderscheid kan maken tussen de formele en de materiële wetgever. De formele wetgever is het geheel gevormd door de Kamer van Volksvertegenwoordigers, de Senaat (zij het dat het belang van deze laatste sedert de zesde staatshervorming sterk is afgenomen) en de Koning ¹³. Bij equivalent vallen ook de wetgevende machten van de gemeenschappen en de gewesten daaronder. Dit zijn de respectieve parlementen en de daarbij horende regeringen ¹⁴. De materiële wetgever is dan op zijn beurt iedere (al dan niet bevoegde) instantie die regels met een algemeen ¹⁵ en abstract karakter uitvaardigt waarvan het respect wordt afgedwongen door het staatsapparaat.

Het is duidelijk dat bij een formele invulling van het begrip de notie (volks)vertegenwoordiging en democratische legitimiteit centraal staan ¹⁶. Het parlement is nu eenmaal het democratisch verkozen orgaan dat de wetten in formele zin stemt ¹⁷. De materiële wetgever dient echter – a contrario – niet noodzakelijk van democratische legitimiteit te zijn voorzien, althans niet op conceptueel vlak ¹⁸.

11. Het volgende dient dus te worden nagegaan:

is het Grondwettelijk Hof een materiële wetgever? M.a.w. vaardigt het algemene en abstracte gedragsvoorschriften uit, die voor de duur van hun gelding op een onbepaald aantal gevallen van toepassing zijn en waarvan het respect wordt afgedwongen door de overheid ¹⁹;

indien dit zo is, hoe rechtvaardigt het Hof dit optreden, heeft het democratische legitimiteit ²⁰? en

heeft het Hof dit wel nodig of zijn er, in voorkomend geval, oplossingen voor dit potentiële probleem ²¹?

§ 2. S

ITUERING

G

RONDWETTELIJK

H

OF

12. In dit onderdeel zal het Grondwettelijk Hof worden gesitueerd in het staatsbestel en dan vooral in het licht van de respectieve eigenschappen in vergelijking met de formeel wetgevende instantie ²².

Merk op dat er in het recht eigenlijk geen verschil tussen politieke en niet-politieke organen bestaat; het recht kent slechts organieke verschillen die terug te brengen zijn op plichten, bevoegdheden en organisatiemodi ²³. Het komt er m.a.w. op neer de respectieve eigenschappen van beide instanties na te gaan.

13. Waar parlementairen worden gekozen door het volk ²⁴ en dus politiek verantwoordelijk zijn voor hun kiezers, worden rechters van grondwettelijke hoven precies benoemd door deze vertegenwoordigers van het volk ²⁵. Ze worden dus slechts indirect door het volk verkozen. Een gevolg hiervan is dat ze geen politieke verantwoording moeten afleggen. Sterker, (grondwettelijke) rechters zijn – tenminste in theorie – volledig onafhankelijk, zowel ten opzichte van het volk als ten opzichte van de vertegenwoordigers daarvan (de wetgever).

Het parlement behoeft zijn initiatieven niet te motiveren ²⁶ en wordt niet geacht om in een concreet geval op te treden. Een rechter daarentegen – zeker een grondwettelijke – moet zijn besluit motiveren en wordt meestal naar aanleiding van een concreet geval aangeroepen. Dit laatste dient evenwel te worden genuanceerd voor grondwettelijke rechters in een geconcentreerd systeem – dit is een systeem waar slechts één orgaan bevoegd is om zich uit te spreken over de grondwettelijkheid van de wetgeving ²⁷. In België, dat over een dergelijk geconcentreerd systeem beschikt, is dat in zekere zin zo in het annulatiecontentieux, wat toch vrij geobjectiveerd en abstract is – althans in theorie ²⁸.

Tot slot ageert de wetgever altijd vanuit eigen initiatief, maar kan een Grondwettelijk Hof dat meestal ²⁹ niet en worden zaken aanhangig